di Carlo Alberto Tabacchi
Nonostante le critiche di inefficienza e di sprechi, le Nazioni Unite nel percorso dal 1945 ad oggi svolgono un ruolo fondamentale non solo nella pace e nella sicurezza internazionali.
“Le Nazioni Unite furono create non per condurre l’uomo nel paradiso ma per salvarlo dall’inferno.” (Dag Hammarskjold, secondo segretario generale delle N.U.)
Le Nazioni Unite rappresentano l’esperimento politico più ambizioso nella storia della nostra epoca: enormi difficoltà pratiche ma contestualmente uno straordinario valore morale.
Non è affatto semplice stilare un bilancio complessivo. Crisi non affrontate in maniera adeguata e con tragiche conseguenze sono di fronte agli occhi della comunità internazionale: genocidio in Rwanda (primavera 1994), fosse comuni di musulmani-bosniaci a Srebrenica, Bosnia (luglio 1995) e l’assordante silenzio sullo spaventoso e prolungato conflitto in Cecenia. Numerosi però anche i risultati positivi: universalizzazione dei diritti umani, indipendenza dei popoli coloniali, cooperazione internazionale in settori cruciali come ambiente, sviluppo economico, contrasto al terrorismo e alla proliferazione nucleare. Occorre ricordare che nel dicembre 2001 è stato assegnato alle N.U. e al suo seg. gen. Kofi Annan il premio Nobel per la pace.
Un altro aspetto fondamentale da tenere ben presente sono stati i profondi e rapidi mutamenti nelle relazioni internazionali dalla fine degli anni 80:
- smantellamento dei blocchi contrapposti e ruolo egemonico attualmente degli U.S.A.,
- incremento del numero degli stati membri (ad oggi, 191),
- ampliamento della tipologia delle minacce: terrorismo, proliferazione di armi di distruzione di massa, violazione su larga scala dei diritti umani,
- sviluppo di numerose organizzazioni a livello regionale con competenze talvolta proprie delle N.U., creando forme di competizione e di overlapping,
- presenza di attori a carattere non statuale (come gruppi terroristici, bande di criminali… ) che influenzano la politica internazionale, mettendo in dubbio il tradizionale concetto delle relazioni internazionali.
Quindi, l’ordine mondiale è profondamente cambiato mentre le N.U. sono rimaste immutate o quasi.
Finalità e Struttura delle Nazioni Unite
La Conferenza di San Francisco cominciò i lavori nell’aprile 1945 per concluderli 2 mesi dopo, nel momento in cui il secondo conflitto mondiale stava avviandosi al termine. La Carta delle N.U. entrò formalmente in vigore il 24 ottobre 1945, che è poi diventato il giorno dedicato alle N.U.
Ecco sinteticamente i suoi principi secondo lo Statuto:
. mantenere la pace e la sicurezza internazionali,
. sviluppare relazioni amichevoli tra le nazioni,
. cooperare nella risoluzione dei problemi internazionali e nella promozione del rispetto per i diritti umani,
. rappresentare un centro per l’armonizzazione delle diverse iniziative nazionali.
Assemblea Generale
E’ un organo a partecipazione universale e competenza generale, ma con poteri limitati. Il voto è a maggioranza semplice, per questioni di particolare importanza la maggioranza richiesta sale a 2/3 dei membri. Approva il bilancio, elegge i membri di altri organi, delibera ammissione, sospensione ed espulsione di uno stato; adotta raccomandazioni, atti non vincolanti che esprimono inviti o condanne ma senza sanzioni.
Si configura come una tribuna dell’umanità, dove vengono promosse alcune grandi battaglie: lotta alla povertà, aids, migrazioni di massa, tutela dell’ambiente, lotta al terrorismo … Quindi rappresenta un foro unico di discussione e di sviluppo della cooperazione internazionale.
Consiglio di Sicurezza
E’ l’unico organo che ha la responsabilità di mantenere la pace e la sicurezza internazionali; è composto da 5 membri permanenti e da 10 a rotazione ogni 2 anni.
Nel capitolo sesto del Trattato, il Consiglio in caso di controversia o di pericolo per la pace e la sicurezza, opera con mezzi pacifici quali negoziato, inchiesta, mediazione, conciliazione, arbitrato, deferimento alla Corte internazionale di giustizia: si tratta sempre di raccomandazioni.
Nel capitolo settimo si parla del meccanismo di sicurezza collettivo: a partire dagli anni 90 soprattutto ,la pace viene minacciata da conflitti interni, atti di terrorismo, genocidio, violazioni gravi del diritto internazionale.
Il Consiglio può imporre sanzioni: interruzione totale o parziale delle relazioni economiche o rottura di quelle diplomatiche, azioni non implicanti l’impiego della forza armata: esempi contro la Libia per il supporto ad attività terroristiche, contro Belgrado nel conflitto dei Balcani. Dubbia l’efficacia delle sanzioni: talvolta il livello di coesione interno dei regimi verso cui erano adottate è stato rinforzato. Sotto il regime dei talebani in Afghanistan (1996-2001) l’arretratezza economico-finanziaria non ha portato a risultati sperabili: erano già molto poveri ed arretrati. Inoltre, le sanzioni spesso colpiscono le fasce più deboli della popolazione; il Consiglio dal 1994 ha sviluppato le smart sanctions (sanzioni intelligenti) con l’obiettivo di non colpire troppo duramente la popolazione del paese.
Dal 1996 al 2003 vi è stato un meccanismo particolare, chiamato “Oil for food”: permesso di vendere sui mercati internazionali quantità di petrolio irakeno e in cambio il governo di Baghdad acquistava beni di prima necessità per la popolazione, cibo e medicinali. La gestione di tale programma nel tempo è stata oggetto di critiche e di accuse di corruzione e malversazioni di varia natura, coinvolgendo sia il regime irakeno sia alti funzionari delle N.U. Nell’aprile 2004 il segretario Generale ha istituito una speciale commissione di inchiesta, guidata da Paul Volcker che ha presentato 2 interim reports.
Si è cercato alla luce di tale esperienza irakena di colpire il più direttamente possibile gli interessi economici delle elites al governo sotto sanzione: nei conflitti in Angola, Sierra Leone e Liberia, il Consiglio ha adottato sanzioni che bandivano i diamanti, principale fonte di finanziamento dei movimenti insurrezionali locali.
Negli articoli 42 e seguenti relativi alle misure implicanti l’uso della forza si menzionano le operazioni di peace-keeping: non previste dalla Carta, tali operazioni sono una vera invenzione delle N.U.; la prima fu tra Israele ed Egitto (Unef 1) nel Sinai nel 1956. Consistono in forze cuscinetto di interposizione tra belligeranti e vengono dispiegate esclusivamente a seguito di un consenso delle competenti autorità delle parti in conflitto: il loro ruolo si concretizza in compiti di mediazione, prevenzione, ricostruzione materiale e civile nelle aree di conflitto.
Hanno destato crescente interesse da parte di Nato, Unità Africana (attraverso l’Ecowas) ed Unione Europea. Si evince che le N.U. si trovano in un regime di competizione con altri soggetti interessati ad organizzare missioni di mantenimento per la pace. A tale proposito ricordiamo l’Agenda for peace (1992), il suo Supplemento (1995), il Brahimi report (2000) che costituiscono l’espressione più significativa dello sforzo onusiano per dotarle di una capacità di azione più rapida, efficiente e sofisticata.
Cosiglio Economico e Sociale (ECOSOC)
Rappresenta l’organo principale della cooperazione economica ed include varie agenzie specializzate (Fao, Ilo, Oms …). Soffre della concorrenza di istituzioni finanziarie, come Banca Mondiale o Fondo Monetario.
Corte Internazionale di Giustizia
Copre compiti giurisdizionali e consultivi. Nel primo caso la Corte esamina esclusivamente le controversie tra stati: affinché la Corte sia investita di un contenzioso è necessario che gli stati parte delle controversia abbiano formalmente accettato la sua giurisdizione. Consultivo è quando il Consiglio, l’Assemblea o altri organi possono richiedere un parere consultivo su qualsiasi questione giuridica; la Corte esprime una opinione non vincolante ma autorevole.
Segretariato Generale
E’ l’apparato amministrativo , il Segretario, nominato dall’Assemblea su proposta del Consiglio, ne è l’organo esecutivo e politico. Suoi compiti: decisioni in materia di bilancio, coordinamento delle varie agenzie, preparazione di conferenze su tematiche specifiche. Talvolta svolge attività ad elevato contenuto politico: con successo la mediazione per il ritiro delle truppe sovietiche dall’ Afghanistan (1988) o in Cambogia che ha portato alla conferenza di pace a Parigi (1989); fallimento invece in Iraq nel 1991 e nel 2003.
Ipotesi di Riforma
Quali gli obiettivi di una riforma dell’organizzazione? Migliorare l’efficacia del sistema, aumentare la rappresentatività delle istituzioni, decisioni più democratiche e più rapide, democratizzare il suo processo decisionale.
Si parla di una riforma del Dipartimento delle operazioni per il mantenimento della pace: queste azioni rappresentano uno strumento di sicurezza collettivo ma in continuo mutamento: una sua codificazione limiterebbe le possibilità di evoluzione alle diverse crisi della comunità internazionale. Si è ribadito anche il concetto che militari e civili devono avere requisiti di professionalità, umanità, onestà e decenza.
Un altro rilevante problema resta il gap tra ambizione e mezzi. Noto è il caso del Rwanda, allorché nel maggio 1994, all’apice dei massacri, il Consiglio di Sicurezza decideva di rafforzare la missione di peace-keeping con un contingente di 5500 uomini. 2 mesi dopo il Segretario generale metteva insieme una forza di soli 550 uomini: le N.U. non riuscirono a giocare un ruolo di fronte al massacro di circa 800.000 persone, con una gravissima perdita di credibilità che segna ancora oggi l’organizzazione.
Ruolo dell'Italia
Il nostro paese, divenuto membro nel dicembre 1955, ha svolto un ruolo sempre più attivo nel sistema onusiano: dal 1955 ad oggi l’Italia è stata letta 5 volte membro non permanente del Consiglio; il suo apporto finanziario è di circa 70 milioni di $, l’Italia tra i principali contribuenti occupa il 6°, precedendo Russia e Cina. Inoltre, ospita alcune importanti agenzie specializzate: Fao, Wfp, l’istituto interregionale per la ricerca sul crimine e la giustizia, Unicri); accoglie la base logistica, localizzata a Brindisi, come service provider per le missioni di mantenimento della pace e centro logistico per emergenze (alluvioni, terremoti, carestie); ospita lo staff college di Torino, formando ed aggiornando quadri delle N.U. impegnate in operazioni di pace.
Per ottenere un ruolo più incisivo ed autorevole occorre che l’Italia elabori una strategia paese, coinvolgendo l’intera comunità nazionale: mondo della politica, diplomazia, università, ong, mondo produttivo e finanziario.
In conclusione, si parla da diversi anni di un cambiamento ed ammodernamento della principale organizzazione mondiale: da macchina elefantiaca e burocratica a soggetto più agile e più rispondente alla globalizzazione politica ed economica. Pregiudizi e superficialità dovrebbero essere rimossi in quanto le N.U. rimangono l’unico indispensabile forum planetario per dirimere le controversie in contesto così mutevole e talvolta imprevedibile.
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