Le relazioni EU-Russia stanno vivendo un periodo di crisi,
dovuto principalmente agli eventi in Ucraina e nei dintorni.
del dott. Vladimir Petrovskiy*
Al momento, le complesse relazioni stabilitesi nel bacino occidentale dell'ex Unione Sovietica sono un fattore che complica ulteriormente le relazioni tra la Russia e l'Unione Europea. Allo stesso tempo, i processi di integrazione eurasiatica sono una delle principali priorità strategiche per la politica estera russa. Inoltre, anche per l'Unione Europea, lo sviluppo delle relazioni e dell'integrazione dei paesi occidentali dell'ex Unione Sovietica è diventato una delle priorità a cui non è disposta a rinunciare, pur non essendo pronta ad aprire alla possibilità di far entrare questi paesi nell'Unione. Storicamente, le relazioni tra la Russia e l'Unione Europea sono state incentrate su commercio e questioni economiche, soprattutto relative al settore energetico. Ma oggi, le relazioni EU-Russia sono focalizzate sulle contraddizioni riguardanti le regioni occidentali dell'ex Unione Sovietica. Pare che questo insieme particolare di contraddizioni cominci a definire le relazioni tra la Russia e l'Unione Europea nella loro totalità.
L'introduzione delle sanzioni dell'Unione Europea nei confronti della Russia è un passo senza precedenti nella loro relazione più che ventennale. Il deterioramento delle relazioni tra Russia e Unione Europea, causato dalla crisi ucraina, è parte di un deterioramento generale nelle relazioni tra la Russia e le istituzioni occidentali, tra le quali l'Unione Europea gioca un ruolo cruciale.
La stabilizzazione delle relazioni tra la Russia e la comunità occidentale nella sua interezza dipende dalla stabilizzazione di questi quattro livelli della relazione.
● Primo livello - relazioni russo-americane e russo-euroatlantiche. Gli Stati Uniti sono una nazione leader dell'Occidente, e hanno un ruolo cruciale nella maggior parte delle sue istituzioni;
● Secondo livello - relazioni della Russia con i paesi della "nuova Europa". Questo livello di relazione è più di natura politica, e comprende le paure dell'Europa centrale e orientale nei confronti della Russia, che hanno le loro origini nella seconda metà del ventesimo secolo. Da parte sua, la Russia è sensibile al fatto che i paesi della regione, vista la loro vicinanza, stanno cercando attivamente di rafforzare il ruolo della NATO e le sue infrastrutture militari nella regione;
● Terzo livello - la relazione tra Russia e Unione Europea e i suoi stati membri più importanti. Questo livello è principalmente di natura economica, e la sua importanza è determinata dal fatto che la cooperazione con i paesi chiave dell'Unione Europea è essenziale per l'ammodernamento e lo sviluppo qualitativo dell'economia russa;
● Il quarto livello della relazione ha un impatto sulla Russia e la parte occidentale dell'ex Unione Sovietica, che si frappone tra la Russia e l'Unione Europea (e la NATO). La situazione in questo livello è al momento la più complessa, ed è decisiva per il deterioramento delle relazioni sugli altri livelli.
L'Unione Europea guarda ai processi di integrazione eurasiatica principalmente attraverso il prisma della sua valutazione sulla politica russa nei territori dell'ex Unione Sovietica. Nonostante l'integrazione eurasiatica sia principalmente economica, l'Unione Europea la guarda con cautela. Ci sono parecchie ragioni per questo.
Prima di tutto, considerando il peso economico dominante della Russia nei processi di integrazione eurasiatica, l'Unione Europea la studia nell'ottica delle sue relazioni con la Russia e delle sue valutazioni di politica estera in generale. Al momento le relazioni EU-Russia stanno vivendo un periodo di crisi, dovuto principalmente agli eventi in Ucraina e nei dintorni.
In secondo luogo, l'Unione Europea ha i propri piani per un'integrazione parziale, se non dell'intero spazio post Unione Sovietica, perlomeno delle sue regioni occidentali e sud-occidentali. Fino al 2003, l'approccio dell'Unione Europea nei confronti dell'ex Unione Sovietica era più olistico e basato sulla stipulazione di Partnership and Cooperation Agreements (PCA) con tutti i paesi dell'ex Unione Sovietica, ad eccezione degli Stati baltici, che sono entrati nell'Unione Europea.
Negli anni 2003-2004 l'Unione Europea ha incluso Ucraina, Bielorussia, Moldova, Georgia, Armenia e Azerbaigian nella European Neighbourhood Policy (ENP), che include anche i vicini meridionali dell'Unione Europea, vale a dire l'area meridionale e orientale del Mediterraneo. Nel 2008-2009 l'Unione Europea ha lanciato una nuova iniziativa di politica estera - la Eastern Partnership - diretta unicamente a Ucraina, Bielorussia, Moldova e i paesi del Caucaso meridionale.
A partire dal biennio 2011-2012, la competizione tra Russia e Unione Europea riguardo i vicini in comune si è intensificata. La Russia ha avviato piani per un'Unione Eurasiatica, cercando di assicurarsi che l'Ucraina entrasse nei processi di integrazione eurasiatica. L'Unione Europea si è data l'obiettivo strategico di sottoscrivere degli Association Agreement con i paesi della Eastern Partnership. La competizione è aumentata, anche grazie al fatto che le politiche dell'Unione Europea verso i suoi vicini orientali influenzano direttamente la sua politica nei confronti della Russia, e, in generale, non hanno preso in considerazione i legami storici che queste nazioni hanno con la Russia. D'altro canto, la politica russa per l'integrazione eurasiatica e la cooperazione con i paesi dell'area occidentale dell'ex Unione Sovietica hanno un certo impatto sulla politica della Russia nello sviluppo delle relazioni con l'Unione Europea.
L'avvio delle politiche della Russia e dell'Unione Europea nei confronti dei "vicini in comune" ha portato al fatto che alcuni di essi sono posti di fronte alla scelta tra l'Unione Europea e l'Unione Eurasiatica. Per alcuni paesi, ciò ha ridotto di molto lo spazio di manovra a metà tra Mosca e Bruxelles, spazio in cui questi paesi hanno elaborato le loro strategie, storicamente. Ciò ha portato a un'escalation politica. L'Ucraina è l'esempio più drammatico di questo processo.
In questo senso, sia la Russia che l'Unione Europea hanno chiaramente sovrastimato l'importanza degli Association Agreement tra l'Unione Europea e i suoi vicini orientali. Tecnicamente, questi accordi sono simili agli accordi sul processo di stabilizzazione e associazione che l'Unione Europea ha siglato con i paesi dei Balcani occidentali. Comunque, in questi accordi non c'è menzione di un possibile ingresso nella UE, così come non si parla di un'assistenza finanziaria sostanziale da parte della UE. Il problema principale non è la firma e la ratifica di questi accordi, ma la loro qualità ed effettiva implementazione, che potrebbe discostarsi parecchio dagli interessi dell'élite politica della regione dei "vicini in comune", anche se nella retorica politica si mostrano in favore degli accordi.
Il 29 maggio 2014, ad Astana, Russia, Bielorussia e Kazakistan hanno firmato un Trattato sull'Unione Economica Eurasiatica. Gli obiettivi principali dell'alleanza sono: "la creazione delle condizioni per uno sviluppo stabile delle economie degli Stati Membri, per migliorare la qualità della vita delle loro popolazioni; il desiderio di creare un mercato unico per beni, servizi, capitale e lavoro all'interno dell'Unione; modernizzazione inclusiva, cooperazione e competitività delle economie nazionali in un'economia globale".
In linea con questo accordo, la direzione principale dello sviluppo dell'integrazione istituzionale dei tre paesi sarà la creazione graduale di un mercato comune interno per beni, servizi, capitale e lavoro, il cui completamento è previsto per il 2025, quando dovrebbe essere stabilito un mercato unico per l'energia: gas e olio. Inoltre, si possono ipotizzare ulteriori passi avanti verso l'integrazione monetaria e la creazione di un regolatore finanziario comune. In passato, i tre paesi avevano deciso di stabilire un'unione doganale e un mercato comune, e in questo senso il Trattato sull'Unione Economica Eurasiatica (EA.E.U - Eurasian Economic Union) rafforza ulteriormente il quadro legale e istituzionale dell'integrazione eurasiatica.
L'Unione Europea mantiene la propria posizione, il che significa che le obbligazioni dell'Unione doganale escludono i suoi membri dalla possibilità di trattare l'introduzione di un'area di libero scambio (FTA - Free Trade Area) con l'Unione Europea - in opposizione all'area di libero scambio multilaterale della CSI (basata su un accordo siglato nell'ottobre 2011 da Kazakistan, Russia, Bielorussia, Kirghizistan, Tagikistan, Armenia, Moldova e Ucraina), che non coinvolge alcun ente sovranazionale.
Dal punto di vista della Russia, tali ostacoli potrebbero essere rimossi, se si andasse verso la creazione di un'area di libero scambio tra la UE e la EAEU.
Il 27 giugno 2014, l'Ucraina, la Georgia e la Moldova hanno firmato degli Agreements of Association con la UE. A questo proposito, il presidente della Commissione Europea, José Manuel Barroso, disse che la conclusione dell'accordo non era che un naturale risultato dello sviluppo di questi paesi, nel corso degli ultimi vent'anni. Barroso sottolineò anche che l'Association Agreement non sarebbe stato lo stadio finale nelle relazioni di questi paesi con la UE, e che questi accordi non sono diretti contro alcun altro paese.
La Russia, da un lato, ha dichiarato che la firma di questi trattati ricade sotto la sovranità dei singoli Stati, ma dall'altro ha sottolineato che, in seguito alla formazione di un'area di libero scambio tra i suddetti paesi e la UE, potrebbe prendere delle misure per proteggere il proprio mercato interno. In particolare, la Russia potrebbe cancellare il regime di libero scambio con l'Ucraina ed entrare nella "clausola della nazione più favorita".
Allo stesso tempo, Mosca non vede contraddizioni tra il processo di integrazione eurasiatico e lo sviluppo delle relazioni con l'Unione Europea, se la EAEU e l'Unione Europea dovessero basare la loro cooperazione sui principi di libero scambio e se le rispettive regolamentazioni fossero compatibili.
Per esempio, in un articolo pubblicato sul Süddeutsche Zeitung nel novembre 2010, Vladimir Putin (allora primo ministro russo), propose un piano di lungo termine per progettare un'area di libero scambio tra la Russia e la UE, che incontrò un moderato favore in alcuni circoli politici tedeschi. In particolare, il cancelliere tedesco Angela Merkel disse al tempo che la Germania accoglieva favorevolmente l'idea, ma che la politica tariffaria della Federazione Russa e dell'Unione Doganale di Russia, Bielorussia e Kazakistan erano un ostacolo all'implementazione del progetto.
"Abbiamo bisogno di obiettivi grandi e ambiziosi. Uno di essi è l'unione dei processi di integrazione europea ed eurasiatica. Sono convinto che tra questi processi non ci sia contraddizione", disse Putin durante una conferenza stampa in seguito al summit UE-Russia del gennaio 2014. "Entrambi i modelli di integrazione sono basati su principi simili e sulle regole dell'OMC, e potrebbero essere buoni complementi l'uno per l'altro, e contribuire alla crescita di scambi reciproci di beni", ha dichiarato. Vladimir Putin ha detto che la Russia ha offerto alla leadership dell'UE la possibilità di formare un'area di libero scambio con l'Unione Eurasiatica.
Durante un incontro del Supreme Eurasian Economic Council nell'ottobre 2014 a Minsk, Putin ha detto; "Ad agosto, qui a Minsk, i leader degli Stati della "troika" hanno incontrato il Presidente ucraino e i rappresentanti dell'Unione Europea. Kiev e Bruxelles hanno ascoltato i nostri argomenti, e hanno deciso di posporre l'implementazione del blocco degli Association Agreement fino al 31 dicembre 2015. […] Dobbiamo agire in solidarietà, con la posizione di convincere i partner a smettere di opporsi all'integrazione europea ed eurasiatica, per cominciare a favorire l'unione dei due progetti".
Purtroppo, nella pratica né l'integrazione post Unione Sovietica né la UE hanno pienamente soddisfatto queste aspettative. E non c'è garanzia che ciò accadrà in futuro. Comunque, lo sviluppo delle reti di infrastrutture, progetti di sviluppo dei trasporti internazionali e la cooperazione nel settore dell'energia elettrica basata sui principi del "regionalismo aperto" - prendendo in considerazione la posizione geografica dei paesi dell'ex Unione Sovietica tra Europa e Asia - potrebbero creare delle condizioni favorevoli, esteriormente. Il punto focale è creare un corridoio transcontinentale che dia accesso alla Cina e altri paesi dell'Asia che si affacciano sul Pacifico.
In questo senso, persino adesso "dopo la Crimea", permangono alcune interessanti opportunità economiche. In particolare, la Crimea è una regione chiave del megaprogetto dell'Economic Silk Road Belt (SREB) promosso dalla Cina. […]
Conclusione
La Russia e l'Unione Europea hanno bisogno di un nuovo inizio, una nuova visione di partnership e cooperazione reciproca, basata su una comprensione ragionevole dei valori e interessi condivisi, così come sulla volontà di unire i meccanismi dell'integrazione eurasiatica ed europea.
Secondo L. Krishtapovich, "l'integrazione eurasiatica e la creazione di un'Unione Eurasiatica sono nell'interesse dell'Unione Europea, perché contrastano la disintegrazione dell'ex Unione Sovietica, che è la principale causa dell'attuale insicurezza e conflitto nello spazio post sovietico. E questo conflitto destabilizza senza dubbi anche l'Unione Europea, sia economicamente che dal punto di vista socio-politico, dal momento che lo spazio comune europeo e lo spazio post Unione Sovietica sono come vasi comunicanti".
Una soluzione soddisfacente per questa situazione potrebbe essere la creazione di un'area comune di libero scambio tra l'Unione Doganale della UE e l'Unione Economica Eurasiatica, l'Ucraina, e gli altri paesi associati con l'Eastern Partnership della UE. Comunque, sarà necessario del tempo per risolvere quello che è un gran numero di problemi puramente tecnici ed economici, oltre a quelli di natura politica. Obiettivamente, potrebbe aiutare il fatto che queste tre controparti sono membri dell'Organizzazione Mondiale del Commercio oppure aspirano a diventarne parte nel prossimo futuro.
D'altra parte, però, la Russia e la UE sono spesso in disaccordo sull'interpretazione di alcune regole dell'OMC. L'approccio russo è generalmente più protezionista, mentre quello della UE è più liberale. Inoltre, il "gap di valori" e la mancanza di una visione strategica coerente sul futuro delle relazioni bilaterali tra Unione Europea e Russia possono anch'essi diventare un ostacolo.
In aggiunta ai fattori che complicano le prospettive per la creazione di un'area comune di libero scambio, ci saranno delle questioni relative allo sviluppo interno della UE e della EAEU. Gli Stati Membri della EAEU hanno stabilito il quadro regolatorio e istituzionale dell'Unione Eurasiatica, ma devono ancora crearla, nella pratica. Da parte sua, la UE ha già avviato trattative sulla creazione di un'area di libero scambio transatlantica.
È presto per cercare delle spiegazioni teoriche per la crisi tra Russia ed Europa; gli sviluppi in Ucraina e nella regione circostante, comunque, hanno mostrato che l'ordine attuale e le sue fondamenta legali adattate per una coesistenza di "stati nazionali" sono inadatti alle realtà contemporanee. È diventato chiaro che la Russia e l'Ucraina stanno ancora costruendo le loro nazioni e stati nazionali.
La dissoluzione dell'Unione Sovietica nel 1991 ha fatto partire un processo che potrebbe durare molto tempo. Questo è in linea con il concetto del Secondo Ordine Mondiale, elaborato dallo scienziato politico Nikolai Zlobin parecchi anni fa. Recentemente ha scritto: "Abbiamo deciso troppo presto che il collasso dell'Unione Sovietica era finito. Tuttavia non si tratta di un evento singolo. La storia ci mostra che gli imperi impiegano tanto tempo a morire. Senza eliminare l'attuale organizzazione amministrativa interna, la Russia rischia di cadere a pezzi nei prossimi decenni, per molte delle stesse ragioni che hanno condotto alla disintegrazione dell'Unione Sovietica nel 1991".
I confini attuali mancano di logica, e contraddicono persino la realtà; quindi, non possono essere la pietra angolare di una nuova geografia politica in Eurasia. I confini post sovietici cambieranno inevitabilmente.
Ciò sta venendo lentamente accettato nell'Est; e pare che anche l'Occidente debba fare la stessa cosa, per meglio comprendere cosa sta succedendo in Ucraina e Crimea. Formalmente, questi sviluppi stanno oltrepassando i limiti accettati per i normali stati nazione, che ignorano i diritti e gli interessi di coloro che non riescono ad adeguarvisi per ragioni storiche obiettive. Mostrare comprensione e pazienza, piuttosto che far scattare l'allarme e minacce di isolamento avrebbe normalizzato la situazione, e ripristinato i rapporti tra la Russia e l'Occidente.
L'Europa e l'Eurasia hanno un chiaro interesse a cooperare e affrontare le sfide e opportunità poste dalle economie asiatiche, in particolare dall'ambizioso progetto cinese della SREB. E si potrebbero anche menzionare le problematiche condivise in materia di sicurezza e le minacce quali l'ISIS, i conflitti in Medio Oriente o la crisi dei rifugiati, e ricordare l'impatto negativo delle sanzioni, sia per la UE che per la Russia.
* Il Dott. Petrovskiy è Chief Academic Researcher per l'Istituto di Studi Orientali, dell'Accademia Russa delle Scienze, e Project Manager per il Consiglio Russo per gli Affari Internazionali.
Ha conseguito un dottorato in Scienze Politiche. È membro dell'Accademia Russa delle Scienze, e Senior Counselor per la Fondazione Asiatica per la Cooperazione Economica. È anche produttore e News Editor per la BBC Russian Service - Moscow bureau. Il Dott. Petrovskiy è autore di quattro libri e più di 100 articoli sulla teoria dei regimi internazionali, la sicurezza e lo sviluppo umani.
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